Frank-Walter Steinmeier : L'éminence grise qui a admis avoir eu tort

Ses collègues l'ont surnommé « Die Graue Effizienz » — l'efficacité grise — pour une carrière passée presque entièrement hors des projecteurs, à concevoir les politiques d'autrui en coulisses. Puis, en 2022, Frank-Walter Steinmeier a fait quelque chose que presque aucun homme d'État de haut rang ne fait : il s'est présenté devant le public allemand pour admettre que la stratégie envers la Russie, qu'il avait mis deux décennies à bâtir, était une erreur catastrophique. « J'ai cru à tort que Vladimir Poutine ne précipiterait pas une dévastation économique, politique et morale complète de son pays en raison de sa manie impériale », a-t-il déclaré — un cas rare d'un chef d'État démantelant publiquement l'œuvre de toute sa vie.

Des réfugiés silésiens à la chancellerie

Frank-Walter Steinmeier est né le 5 janvier 1956 à Detmold, en Allemagne, fils d'un charpentier affilié à l'Église de Lippe et d'une mère ayant fui la Silésie en tant que réfugiée à la fin de la Seconde Guerre mondiale — une histoire familiale de déplacement qui a façonné sa sensibilité ultérieure aux questions de sécurité européenne. Après avoir effectué son service militaire dans l'armée de l'air allemande entre 1974 et 1976, il a étudié le droit et les sciences politiques à l'université Justus Liebig de Giessen, passant ses examens d'État en droit en 1982 et 1986, et obtenant un doctorat en droit en 1991 avec une thèse sur les obligations de l'État dans la prévention de l'itinérance — une base académique techniquement inhabituelle et tournée vers le social pour un futur ministre des Affaires étrangères.

Son ascension a débuté au sein du gouvernement de Basse-Saxe, où il a travaillé dès 1991 sur des questions de droit des médias avant de devenir chef du cabinet personnel du ministre-président de l'État, Gerhard Schröder, en 1993, puis secrétaire d'État et chef de la chancellerie d'État en 1996. Lorsque Schröder est devenu chancelier allemand en 1998, Steinmeier l'a suivi à Berlin, supervisant d'abord la coordination du renseignement à la chancellerie fédérale, puis, de 1999 à 2005, en tant que chef de cabinet de Schröder — poste où il a gagné son surnom d'« efficacité grise » pour son administration toujours efficace et discrète. À ce poste, il est devenu, selon la plupart des observateurs, un architecte principal de l'Agenda 2010, les réformes radicales et politiquement coûteuses du marché du travail et de la protection sociale de Schröder, qui ont remodelé la politique économique allemande pendant une génération, même si elles ont coûté cher au Parti social-démocrate dans les urnes.

Deux mandats de ministre des Affaires étrangères

Steinmeier est devenu ministre allemand des Affaires étrangères en 2005 sous la première grande coalition d'Angela Merkel, le premier social-démocrate à occuper ce poste depuis le légendaire Willy Brandt, et a ajouté la vice-chancellerie à partir de 2007. Il a perdu la candidature du SPD à la chancellerie en 2009 face à Merkel et a plutôt dirigé l'opposition parlementaire du parti, avant de retourner au ministère des Affaires étrangères en 2013 jusqu'en janvier 2017.

Au cours des deux mandats, Steinmeier a poursuivi une approche de la Russie nettement influencée par l'Ostpolitik, consciemment calquée sur la stratégie de détente de Willy Brandt dans les années 1970. Il a lancé un « Partenariat pour la modernisation » avec Moscou en 2008, a aidé à assurer l'adhésion de la Russie à l'Organisation mondiale du commerce et s'est constamment opposé à l'extension de l'adhésion à l'OTAN à la Géorgie et à l'Ukraine — des positions qui ont suscité des critiques soutenues de la part des organisations de défense des droits de l'homme et des responsables ukrainiens bien avant 2022. Interrogé sur les meurtres de figures de l'opposition russe, il a un jour balayé l'inquiétude comme étant « une certaine tendance à l'hystérie [médiatique] », plaidant pour « un sens de la raison » dans le débat — un commentaire qui, avec le recul, est mal perçu face aux événements ultérieurs. Human Rights Watch est allé plus loin, le qualifiant de « défenseur de la Realpolitik » engagé pour qui les droits de l'homme ne jouaient qu'un « rôle subalterne » dans les relations avec la Russie, la Chine, l'Iran et l'Arabie saoudite, et le New York Times a qualifié son refus, alors qu'il était ministre des Affaires étrangères, de rencontrer le dalaï-lama d'« extraordinairement cynique ».

Son initiative diplomatique la plus marquante est intervenue pendant la crise ukrainienne qui a suivi l'annexion de la Crimée par la Russie en 2014 : la soi-disant « formule Steinmeier », une proposition de séquençage pour les élections et l'autonomie dans la région contestée du Donbass, dans l'est de l'Ukraine, devenue centrale dans l'accord de paix Minsk II, parallèlement aux discussions au format Normandie qu'il a accueillies entre 2015 et 2016 pour tenter de négocier un cessez-le-feu durable.

La présidence et une mise au point publique

Steinmeier a été élu président de l'Allemagne — un rôle de chef d'État largement symbolique mais significatif — le 12 février 2017, obtenant 74 pour cent des voix lors de la Convention fédérale, et a été réélu pour un second et dernier mandat en février 2022 avec 78 pour cent de soutien. Sa présidence a coïncidé avec l'effondrement quasi total de la politique envers la Russie qu'il avait mis deux décennies à construire. Après l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie en 2022, Steinmeier a publiquement qualifié son soutien antérieur au gazoduc Nord Stream 2 de « claire erreur », a reconnu que ses hypothèses plus larges concernant Poutine étaient erronées et a appelé en avril 2022 à la création de tribunaux pour crimes de guerre contre Poutine et son ministre des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov. L'Ukraine a initialement refusé de le recevoir lors d'une visite prévue le même mois, citant son passé de diplomatie pro-russe, bien qu'il ait finalement été accueilli à Kiev en octobre 2022. Il a également rendu un doctorat honoris causa de l'université fédérale de l'Oural en Russie pour protester contre l'invasion — un désaveu symbolique mais marqué de son propre engagement passé.

Pourquoi Frank-Walter est qualifié de génie

Si Steinmeier mérite ce qualificatif, c'est pour un talent administratif et diplomatique spécifique plutôt que pour une percée créative ou intellectuelle singulière : une capacité inhabituelle à traduire des problèmes politiques complexes en mécanismes techniques viables, évidente dans son rôle central dans l'élaboration de l'architecture de protection sociale de l'Agenda 2010, et plus tard dans la conception de la « formule Steinmeier » comme une séquence diplomatique concrète et réalisable plutôt que comme une vague aspiration. Son surnom parmi ses collègues — « efficacité grise » — est en soi une forme de respect professionnel, décrivant un décideur politique dont la valeur résidait dans l'exécution disciplinée plutôt que dans le charisme public, maintenu sur trois décennies et plusieurs gouvernements de bords politiques différents.

Le contre-argument honnête est sévère et en grande partie autodéclaré : Steinmeier a bâti son héritage de politique étrangère sur une lecture fondamentalement erronée des intentions de Vladimir Poutine qu'il a mis environ deux décennies à corriger, et seulement après qu'une guerre à grande échelle ait déjà commencé. Les défenseurs des droits de l'homme avaient souligné les coûts moraux de son approche de la Realpolitik envers les États autoritaires des années avant que les événements ne leur donnent raison. Son aveu public d'erreur en 2022 est réellement rare parmi les hommes d'État de haut rang et reflète une réelle honnêteté intellectuelle, mais il n'efface pas le fait que le jugement stratégique sous-jacent à son projet diplomatique le plus marquant — un partenariat durable avec la Russie de Poutine — était erroné exactement de la manière dont ses critiques l'avaient averti depuis longtemps.

Héritage

L'héritage de Steinmeier est désormais inextricablement divisé entre deux chapitres de la même carrière : le technocrate efficace et discret qui a aidé à reconstruire l'État-providence allemand et semblait offrir brièvement une voie diplomatique pour sortir de la crise ukrainienne, et l'architecte d'une politique russe dont l'échec a dû être publiquement et à plusieurs reprises reconnu depuis la présidence allemande elle-même. Peu de chefs d'État modernes ont dû passer leur mandat cérémoniel à affronter, en temps réel, l'effondrement du cadre politique qu'ils ont passé leur vie professionnelle à construire — et encore moins l'ont fait avec la franchise que Steinmeier a choisie.